Pour une déconcentration des activités

Il fut un temps où la centralisation des activités économiques dans la région parisienne - à l’image de celle de l’administration - était opposée au « désert français ». Le célèbre ouvrage de J.-F. Gravier [1] critiquait alors le déséquilibre du territoire français, caractérisé par une capitale qui aspirait littéralement toute la substance démographique et économique de la France d’avant-guerre qui restait encore un pays essentiellement agricole. L’exode rural, entamé avant 1914 et accéléré suite à la Première Guerre mondiale dans la grande majorité des régions, contribuait à favoriser une émigration vers la région parisienne, comme cela se passe aujourd’hui à l’échelle mondiale du Sud resté agricole vers le Nord industriel. Au regard de la situation actuelle, de nombreuses régions rurales comme la Creuse ou la Lozère aujourd’hui réellement désertifiées, le constat fait par le géographe ignorait tout de même qu’à l’époque, les campagnes étaient encore vivantes, quoiqu’en voie de dévitalisation. Des petites industries exploitant les ressources locales, de multiples activités artisanales et commerciales employant beaucoup de main-d’œuvre locale continuaient à exister dans des villages et bourgades aujourd’hui complètement mortes, sauf durant la période estivale avec le tourisme. Le secteur primaire, représenté par la polyculture élevage, constituait alors la colonne vertébrale de la société rurale. Il y avait aussi de multiples services, tant publics que privés, qui contribuaient à faire vivre ces pays délaissés par les grands centres urbains et voués progressivement à une mort lente, étouffés par la logique implacable de la concentration, corollaire de la croissance économique. Sans compter également un patrimoine écologique peu dégradé dans la mesure où l’agriculture était restée traditionnelle et que l’impact polluant de l’industrie restait limité à certaines régions et aux banlieues des grandes villes. Le tableau de la France de la troisième République, dressé par Jean François Gravier, délibérément sombre pour justifier les choix de l’après-guerre, illustre en tous les cas parfaitement l’idéologie de la croissance économique qui a été celle des trente glorieuses chères à Fourastié et continue à sévin II fallait impérativement à l’époque liquider la société rurale et l’agriculture paysanne au nom du progrès, une chanson qui depuis est devenue une rengaine ! Mais, reconnaissons-le avec regret, il aurait sans doute été alors plus facile qu’aujourd’hui de choisir la voie de la décroissance ! Au lieu de cela, une autre voie a été choisie qui est celle de la puissance économique et technologique, corollaire du nationalisme de l’époque. Dans les années d’après-guerre, l’aménagement du territoire par la planification a été choisi comme un instrument privilégié pour parvenir à cet objectif. Il s’agissait alors dans un premier temps de reconstruire sur les ruines de la guerre, mais aussi de moderniser en procédant à une répartition rationnelle des richesses à créer sur tout le territoire, de manière à décentraliser les activités trop exclusivement concentrées dans la région parisienne ; comme l’avait constaté Jean-François Gravier. C’est ainsi que, dans les années 1960, la Datar a pu jouer un rôle essentiel pour remplir cet objectif en raison de ses fonctions interministérielles et transdisciplinaires. Il s’agissait de créer au plan régional des grands pôles de développement économique susceptibles d’entraîner une dynamique sur l’ensemble du territoire concerné. Les fameuses « métropoles d’équilibre » étaient chargées de remplir cet objectif. De cette époque planificatrice, il nous reste les contrats de plan Etat/Région, sans que pour autant les processus structurels de désertification de parties importantes du territoire national soient remis en question. Comme si l’ambition planificatrice initiale s’était heurtée à la logique autonome du développement économique et technique [2] qui échappe visiblement au volontarisme politique. Au lieu d’aboutir à une irrigation économique de l’ensemble du territoire national comme le voulaient les projets de la Datar, en pratique le processus en cours de concentration/désertification n’a fait que s’accentuer. La région parisienne a continué à aspirer la substance humaine de la nation, à concentrer l’essentiel des activités économiques et à voir converger vers elle le nouveau réseau autoroutier à l’image de celui des chemins de fer du XIXe siècle, tandis que les capitales régionales s’évertuaient à suivre la même voie. Dans le Sud-ouest, Bordeaux et Toulouse devenaient des métropoles monopolisant l’essentiel de l’activité économique régionale, alors que s’instaurait entre elles une concurrence jugée stimulante. En définitive, la planification, tant vantée pour redresser les déséquilibres, n’a contrecarré, en aucune manière, les grandes tendances centralisatrices, bien au contraire. Tout au plus, les a-t-elle accompagnées. De ce point de vue, l’échec des politiques publiques d’aménagement du territoire est patent en raison du choix idéologique fait en faveur de la croissance qui toujours tend à concentrer « la richesse » là où elle existe déjà.
Aujourd’hui, les politiques libérales ne font, bien sûr, qu’aggraver le processus historique de concentration dans tous les domaines, dans la mesure où elles introduisent des logiques de concurrence qui enclenchent des phénomènes de vases communicants. La région parisienne est toujours plus congestionnée d’équipements divers et d’infrastructures de transport quadrillant les derniers espaces naturels transformés en peau de chagrin. Elle a vu se multiplier les zones d’activité qui ont enlaidi les lambeaux de paysages ruraux subsistants, tandis que l’étalement urbain consacré à l’habitat faisait tâche d’huile dans toutes les directions. Si bien qu’aujourd’hui, il est question de donner à Paris un nouveau statut juridique qui serait celui de métropole. Ce modèle est alors emprunté à son tour par les capitales régionales transformées effectivement en « pôles de développement » vers lesquels convergent toutes les grandes infrastructures de transport comme les autoroutes et les lignes ferroviaires à grande vitesse. La « richesse » de ces pôles peut alors se mesurer la nuit par observation satellite à l’intensité de leur luminosité révélatrice d’une forte dépense énergétique. Ceci explique pourquoi la fameuse « banane bleue » caractérisant le croissant s’étendant d’Amsterdam à Milan a toujours fait rêver les aménageurs qu’ils soient élus ou technocrates. Et ce rêve s’est malheureusement étendu à une échelle plus modeste chez la plupart des élus des derniers villages perdus au fin fond de la Dordogne !
Mais cette concentration affecte aussi aujourd’hui les services qui ont tendance à être regroupés dans les fameux pôles régionaux, toujours au nom d’une rationalité économique supposée, sans d’ailleurs qu’il soit procédé à une analyse des multiples coûts induits, tant sociaux qu’écologiques. Toutes les réformes en cours concernant actuellement la justice, la santé et les universités tendent à aggraver la tendance naturelle à la concentration dans les capitales régionales. C’est ainsi que des tribunaux existant depuis longtemps dans les villes moyennes sont supprimés, des hôpitaux, des centres universitaires comme des bureaux de postes sont fermés. Les nouvelles technologies de communication jouent bien sûr leur rôle dans ce phénomène, mais les décisions administratives qui orientent vers plus de concentration. Elles ont permis l’adoption de la stratégie des hubs, qui vise à centraliser géographiquement tous les équipements techniques de la grande majorité des services postaux, de la SNCF, d’EDF et autres entreprises privées ou publiques. Certains de ces centres techniques sont même aujourd’hui délocalisés à l’étranger pour des motifs de coûts de la main-d’œuvre.
L’ensemble de ces mesures n’est pas sans conséquences socio-économiques, non seulement pour les centres urbains où sont regroupés les services en question, mais également pour les petites villes délaissées. La concentration des services dans les capitales régionales ne peut bien sûr qu’engendrer des phénomènes de congestion qui toujours ont un coût économique, la plupart du temps occulté. À son tour, cette concentration entraîne un étalement urbain provoqué par la multiplication des zones d’habitation périphériques aux secteurs d’activité. Par ailleurs, les relations avec les usagers s’en trouvent forcément affectées à cause des distances induites et de la complexité technique de cette nouvelle organisation caractérisée par une forte opacité. Plus que jamais, la complexité croissante de l’univers technique échappe au citoyen moyen qui n’arrive plus à s’y repérer (« tapez 1, tapez 2 ! »), et ne fait bien entendu que renforcer le pouvoir des ingénieurs et des techniciens sur la vie des gens. Il y a également les coûts écologiques induits, qui sont ignorés. Cette politique de concentration des activités et des équipements qui en découlent dans les grands centres urbains n’a jamais intégré le bilan carbone et la dépense concomitante d’énergie fossile découlant de la multiplication des transports entre la périphérie et le centre. Pour accéder aux services concentrés dans les grands centres urbains, les habitants sont obligés de se déplacer, même en tenant compte du recours à Internet qui ne peut prétendre tout régler. Pour se faire soigner ou participer à un procès, la voie numérique n’est pas possible, seules les voies routières ou ferroviaires peuvent l’être ! Sans compter les conséquences économiques catastrophiques pour les ménages découlant de déplacements obligatoires en cas d’explosion des prix du pétrole. Qui dit concentration, dit mobilité.
Le résultat final de cette politique ne peut qu’aggraver le déséquilibre déjà existant en matière d’aménagement du territoire. Les régions excentrées comme celle du Massif Central ne peuvent que continuer à se vider de leurs populations et à en écarter les franges les plus capables de les faire vivre.
Ces phénomènes se retrouvent également dans le domaine agricole où, depuis cinquante ans, le choix de l’agriculture industrielle aboutit aux mêmes déséquilibres. D’un côté, les régions les plus riches sur le plan agronomique ont vu s’étendre les cultures les plus rentables, notamment céréalières, de l’autre, des régions affectées par une énorme déprise agricole avec une extension de terres en friches ou reboisées et un dépeuplement. De plus, là où l’agriculture subsiste, on assiste depuis longtemps à une concentration des terres au profit de quelques exploitants engagés dans une course sans issue à la compétitivité. En abandonnant leurs terres, les agriculteurs les plus âgés contribuent alors un peu plus à la dévitalisation du monde rural, dans la mesure où l’agriculture subsistante n’emploie que peu de main-d’œuvre parce que très mécanisée.
Autre facteur de concentration, la multiplication des grandes infrastructures de transport justifiée par le fameux « désenclavement » tant vanté par les aménageurs. Il y a eu tout d’abord celle des autoroutes toujours censées induire un développement économique dans les pays traversés. Il s’agit là pourtant d’une idée reçue répétée à satiété par nos élus, mais toujours démentie par l’expérience, qui démontre au contraire que ce type d’infrastructure a tendance à assécher le tissu économique restant des régions traversées [3]. L’autoroute A89 traversant le Massif Central n’a jamais fait renaître la vie dans cet espace désertifié. Certes, l’autoroute contribue au développement des grands centres urbains régionaux, mais il contribue au contraire à assécher un peu plus les espaces ruraux et les petites villes restées à l’écart, contrairement au réseau de routes secondaires hérité de la Troisième République. Et aujourd’hui, le programme des 2 000 Kms de lignes à grande vitesse ne pourra qu’aggraver encore le déséquilibre en faveur des grandes agglomérations dans la mesure où, sur ces lignes, les TGV passent à l’écart des petites gares qui ne sont plus desservies que par des TER. Des « gares betteraves » sont de temps à autre créées sur ces nouvelles voies qui jouent un rôle d’alibi destinées à calmer le député-maire d’une ville moyenne [4]. Avant 1914 au contraire, tout le territoire national était irrigué par un réseau ferroviaire qui desservait souvent le moindre village [5]. Aujourd’hui, l’abandon par la SNCF de la pratique du transport de marchandises par wagon isolé et les projets de fret ferroviaire à grande vitesse s’inscrivent dans une logique d’aménagement centrée sur quelques grandes infrastructures de transport desservant des capitales européennes.
La vérité paradoxale aujourd’hui est que ces grandes infrastructures de transport rapide contribuent justement à enclaver des territoires ruraux entiers qui se sentent encore plus isolés qu’auparavant. Autrement dit, la technologie des grandes infrastructures de transport destinées à aller plus vite d’un point à un autre est avant tout destinée à améliorer la desserte des grands centres urbains au détriment de la périphérie. Les populations habitant dans des bourgades rurales et des villes moyennes peuvent dorénavant utiliser ces infrastructures permettant des transports rapides pour aller travailler dans les grands centres urbains.
Enfin, il faut souligner un paradoxe rarement analysé par les juristes et les sociologues abordant la question de la décentralisation institutionnelle. Le processus structurel de concentration spatiale du pouvoir économique et technique a complètement sapé les fondements de la décentralisation politique de nos institutions. Alors que la réforme décentralisatrice des années 1980 visait à accorder de nouvelles compétences aux collectivités territoriales à différentes échelles, la logique de la croissance poussait au contraire les politiques publiques à reconcentrer les pouvoirs en faveur de quelques pôles régionaux jugés plus compétitifs. En effet, les équipements engendrés par cette concentration entraînent toujours des investissements sans commune mesure avec les moyens financiers et techniques dont disposent les petites collectivités territoriales. C’est ainsi qu’au nom de l’efficacité de l’action publique, la loi Chevènement de 1999 - suivie d’autres textes - a accéléré les regroupements de communes indispensables à leurs projets d’aménagement. À travers l’institution des communautés urbaines, d’agglomération et des communautés de communes, est en train de disparaître l’autonomie communale. Les petites communes sont absorbées dans des structures supra communales disposant des compétences essentielles aux politiques publiques locales d’aménagement. Dans les années 1960, les communautés urbaines avaient inauguré cette tendance, qui depuis s’est généralisée, particulièrement en matière d’aménagement urbain où il existe dorénavant des plans d’urbanisme intercommunaux (SCOT). Et il est vrai que toutes ces réformes alimentent un peu plus les déséquilibres territoriaux en éloignant les centres de décisions du citoyen. La densité des écrans bureaucratiques tend à rendre l’exercice quotidien de la démocratie de plus en plus difficile. Tout cela se met en place sans aucune réflexion, d’autant plus que les solutions proposées peuvent souvent apparaître comme indispensable à une meilleure gestion des affaires publiques. Quoi qu’il en soit, le phénomène historique de concentration technico-économique ne peut que réduire à néant toutes les tentatives politiques de décentralisation [6].
Du point de vue d’une politique de décroissance choisie, il paraît donc indispensable d’emprunter une voie opposée à celle qui s’est imposée à nous. En matière d’aménagement du territoire, il y a donc d’abord à mener toute une réflexion équivalente à celle des « villes en transition [7] ». Il s’agit en quelque sorte de s’attaquer d’abord aux idées reçues qui sont celles de la majorité de nos élus et technocrates, en particulier à celle des fameuses « économies d’échelle » qui justifient les mesures de concentration des activités économiques et des services, en ignorant toujours les multiples coûts cachés les accompagnant. On sous-estimera toujours la puissance des croyances dominantes dans une société donnée, comme cause essentielle des drames qui s’y jouent. Bien sûr, le poids des déterminismes justifiés par ces croyances constitue un obstacle principal à surmonter. Car les intérêts en jeu sont tou-jours animés par une logique conservatrice de reproduction du système qu’il est inévitable d’affronter. Relocaliser l’économie aujourd’hui - le slogan du mouvement écologiste - représente un énorme défi dans une société qui a employé jusqu’à présent toute son énergie à emprunter une voie opposée. Ici et là se manifestent des contre-courants qui témoignent d’une prise de conscience tardive de l’impasse dans laquelle nos sociétés se sont engagées depuis plus de cinquante ans. Il faut espérer alors que les menaces multiformes qui s’accumulent maintenant sur nos têtes accéléreront cette prise de conscience sous peine de vivre l’expérience désastreuse d’une décroissance tribale dont quelques films récents nous donnent un avant-goût.

Simon Charbonneau est spécialiste du droit de l’environnement.